“地方政府隐性债务增长 缺法制约束成灰色地带”

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“最近，根据国务院的要求，审计署组织全国审计机关对政府性债务进行审计。 》7月28日，刊登在国家审计署网站上的这条短消息，瞬间引起了各界的巨大反应。

这将是国家审计局第三次大规模的政府债务审计。 此前一年和年末，审计局分别进行了两次规模不同的地方政府债务鉴定。

年末开始的“36个地方政府本级政府性债务调查”于今年6月10日刚刚发表。 这份中国地方政府性债务最新权威报告指出，“目前国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，部分地方政府出台了债务管理制度，但地方政府性债务规模管理、预算管理、风险预警等管理依然薄弱。”

不可否认，地方政府举债融资在加强基础设施建设等方面发挥了积极作用，但它梳理了中国政府性债务从产生到逐渐壮大的过程，勾结了对法律和制度的号召。 在政府债务空前受到重视、预算法迎来第三次审议之际，如何将地方政府债务融资纳入法制轨道，仍是许多专家呼吁的“当务之急”。

两份报告显示了地方债务的规模

年3月至5月，应国务院要求，国家审计署组织了全国审计机关4.13万名审计人员，对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级和所属市、县三级地方政府的债务情况进行了全面审计。

针对此次我国政府债务最大规模的审计，审计署决定了“看会计、人、物、笔、项”的大致情况。

年6月27日，审计署正式向社会公布了此次评选结果。 截至年底，全国地方政府性债务余额为10.72万亿元。 这是关于我国地方债务的第一份权威性调查数据。

一年半后的年11月，为了“明确地方政府性债务增长的变化情况，明确债务管理中出现的新情况、新问题和风险隐患”，审计署花了4个月时间提取了部分地区的地方债务。 对象为15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市区町村，共计36个地方政府本级。

根据审计署去年6月10日公布的《36个地方政府本级政府性债务评估结果》，截至年底，上述36个地方政府性债务余额为3.85万亿元，两年增长12.94%。

被发现“部分地区债务规模增长较快，省会城市本级债务风险凸现”的问题摆在首位。

根据该调查结果，36个地方政府本级中，11个省本级和13个省会城市本级的年债务规模比去年有所增加，其中4个省本级和8个省会城市本级的债务增长率超过20%。 省会城市的本级债务率(债务余额与地方政府综合财力的比率是衡量债务规模大小的指标) )很高。 年，9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高达到188.95%，加上政府负有担保责任的债务，债务率达到219.57%。

根据审计报告，由于偿债能力不足，部分省会城市本级只能举新债偿还旧债，5个省会城市本级年政府负有偿还责任的债务新债偿还率超过20%，最高达到38.01%。 14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已经超过181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高为16.36%。

地方政府的隐性债务正在增加

根据1994年通过的《中华人民共和国预算法》，地方各级预算按量入为出，在收支平衡的大致方面编制，不出现赤字。 除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债务。

但同年，我国开始实施税制改革。 “中央财政所占比例逐渐升高，出现财政权上下、重心上移、事业权上下、重心下移的局面，地方政府财力紧张，地方政府隐性债务不断增加。 》国务院快速发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁在会上介绍。

魏加宁表示，近年来，为了促进地方经济快速发展，推进城市化进程，地方政府不断创新投融资体制，建立隶属于地方政府的投融资平台，将属于财政资金的项目拿到银行进行融资，以应对资金不足的问题。

业内人士研究报告称，这类地方政府投融资平台最早在上海设立。 上海于20世纪90年代初成立了上海市城市建设投资开发总企业，其业务覆盖上海市各类公共基础设施，其下设有多家实体企业。

2002年，重庆市政府建立了“八大投融资平台”，得到国家开发银行的支持和世界银行的肯定，各地开始效仿地方政府投融资平台的建立。

“2008年，为应对国际金融危机，中央政府开始实施总规模4万亿元的全面经济刺激计划，地方财政资金除公共运行保证外的建设投入首先由融资处理。 》厦门大学法学院教授、经济法教研室主任卢炯星向《法制日报》记者介绍。

2009年3月24日，中国人民银行和中国银行领域监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济稳定快速发展的指导意见》，支持建立有条件的地方政府投融资平台，发行公司债券、中期票据等融资工具，并向中央政府 这被地方政府和商业银行视为地方政府投融资平台的支持和鼓励。

“在目前的投融资体制下，地方政府没有合法的融资和对外担保体制通道，在强烈的资金诉求的推动下，地方政府融资平台企业成为我国积极的财政政策在地方上执行的工具或手段。 ”卢炯星说。

从这个时期开始，各地大量搭建地方政府投融资平台，各地开花结果，势如破竹。 从2009年上半年开始，魏加宁带着调查小组到地方政府进行融资平台调查，跑了5个省。 他发现，原一级政府最多只有两三四个平台。 年，一些一级政府有10多个平台；在一些地方银行，2009年前5个月新增贷款的40%流向了地方政府融资平台。

之后，人民银行、银监会等机构也相继对贷款流向地方平台的情况进行了统计调查。

魏加宁表示，到2009年下半年，银监会开始向商业银行提示风险，要求商业银行观察地方政府融资平台融资风险，国务院常务会议、经济实务会议等提出，贷款结构不合理，必须规范地方政府担保行为等

年6月13日，国务院发布《关于加强地方政府融资平台企业管理有关问题的通知》，决定全面清理这类融资平台企业。 确定通知详查包括融资平台企业直接借贷、拖欠或提供担保、回购等信用支持形成的债务。

通知还确定，除法律和国务院另有规定外，最依赖地方各级政府及其所属部门、机构和财政资金的经费补助事业单位，不得以财政收入、行政事业等单位的国有资产或者其他直接、间接形式保证融资平台企业的融资行为。

卢炯星表示，这符合我国担保法规定的国家机关不能作为保证人的法律约束。

鉴定报告强调政府的债务风险

审计局两次发布的审计报告显示，融资平台企业都是地方债务最重要的贷款主体。 年末地方政府性债务余额中，融资平台企业、政府部门和机构借贷分别为. 68亿元和. 59亿元，占69.69%。

年末债务余额中，融资平台企业贷款占45.67%，仍是第一贷款主体。 融资平台企业和其他单位债务余额分别全年增长3227.34亿元和1295.72亿元，增长率分别为22.50%和32.42%。

根据年国务院通知的定义，“地方政府投融资平台”是指地方政府及其部门和机构等注入财政资金或土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资职能，具有独立法人资格的经济实体。

卢炯星表示，融资平台企业的操作方法包括:政府财政部门出具《担保函》向银行获得中长时间融资。 平台企业通过向社会发行公司债的方法融资的项目合作方法与其他机构合作融资的资产证券化进行融资等。

今年以来，这种融资方式的风险逐渐显现出来。 审计署年度审计报告显示，从审计情况看，大部分地方政府通过融资平台企业等进行举债，一点是政府部门违规提供担保获得债务资金，一些政府部门、机构甚至直接借款。 部分地区在国务院通知下发后，仍颁发承诺书、安慰函等形式，或以财政收入、行政事业单位国有资产等形式向融资平台企业等单位提供债务担保。

年的审计报告还指出，“大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监督”、“部分地区和领域偿债能力弱”、“部分政府性债务资金未及时到位”、“违反了部分机构取得和录用政府性债务资金”、“地方政府融资资金”

在今年6月发表的鉴定报告中，大部分再次被提及。 而且，有点新的风险引起了审计署的重视。 “根据审计结果，从年到年，6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后租赁和发行财科技商品等方法融资1090.10亿元。 12个省会城市本级和1个省本级采用bt和垫款施工方法实施了196个建设项目，形成政府性债务1060.18亿元； 3个省本级和3个省会城市本级部分单位违反集资30.59亿元，共计2180.87亿元。 ”。

审计报告指出，这些融资方式隐蔽性高、监管难，并且筹资价格普遍高于同期银行贷款利率。 例如，bt融资的年利率最高为20%，集资的年利率最高为17.5%，含有新的风险。 警告说:“。

法制上无约束的灰色地带

国家快速发展改革委投资研究所研究员林勇明表示，我国目前地方政府性债务融资存在的首要问题是，地方政府缺乏合理规范的融资渠道，只能不断建立另一个“旁门”。 地方政府对性融资的监管缺乏机制设计，只能依靠“一刀切”的“堵”方法。

他专门撰文呼吁，将地方政府债务融资纳入法制和市场轨道，在比较有效的风险防范的前提下，积极探索地方政府法制化、市场化的融资渠道。

卢炯星认为，地方政府债务增加的原因之一是，随着地方经济建设的快速发展、城市基础设施规模的扩大、城市化的快速发展，地方财政权跟不上，地方政府支出持续上升，地方财政缺口扩大，各地区各级地方政府采取各种各样的杠杆作用。

审计署今年6月发布的审计报告称，“目前国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，部分地方政府出台了一些债务管理制度，但地方政府性债务规模管理、预算管理、风险预警等管理依然薄弱。”

这意味着地方政府的债务长期在没有法制限制的灰色地区增长。 对此，卢炯星建议，应尽快出台《政府转移支付法》和《地方政府债务管理办法》的立法。

“前者是以立法形式确定各级政府的事业权产权，固化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务法制化管理。 后者规范地方政府债务总量、举债方法、偿债渠道、债务风险预警机制。 ”卢炯星建议通过立法，对地方政府性债务进行必要的会计核算和统计，在此基础上建立全国统一的地方政府性债务管理新闻体系，建立债务新闻报告制度，提高债务管理的透明度。

来源：企业之窗